行政不作为案件中行政机关应承担的举证责任

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2016年02月24日 07:05:58 来源： 人民法院报

行政不作为是指行政机关在法定期限或合理的期间内未履行其法定职责，对行政相对人不给予答复或未作出任何行为。我国行政诉讼法对于举证责任方面的规定，仅限于行政机关的作为行为，而对于行政机关的不作为行为法律没有明确规定，这就给人民法院审理行政不作为案件带来了很多困惑。

审判实践中，对行政不作为案件的举证责任存在两种观点：一种观点认为，原告即行政相对人应负举证责任；另一种观点认为，被告即行政机关仍应负举证责任。笔者认为，不作为之诉举证责任分配是行政审判中的一个热点也是难点问题，没有一个统一的标准，如何合理的分配不作为之诉的举证责任，是一个值得重视也值得思考的重要课题。

一、被告在行政管理中的地位决定其应承担举证责任

在行政管理活动中，行政机关处于管理者的地位，而行政相对人却始终处于被管理地位，行政机关所作的行政行为完全是按照自己的意志作出的，无需经行政相对人的同意。基于行政机关的特殊地位，法律规定了在行政诉讼中被告负有举证责任，这是“谁主张、谁举证”的举证规则在行政诉讼中的充分体现。行政诉讼法第三十四条规定，被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是我国行政诉讼被告负举证责任的法律规定。被告作出行政行为是行使国家权力的结果，其行为必须以事实为根据、以法律为准绳，先取证后裁决的行政程序规则，决定了被告在作出行政行为之前应当取得充分的事实依据和法律依据，作出行政行为时公正、合法，保证所用证据符合法定证明标准，否则必然是违反法定行政程序，其所作行政行为将被依法撤销。同时由于作为被告的行政机关始终处于主动地位，具有主动执法的权力，而原告所处的被动地位也决定了原告对被诉具体行政行为无法承担举证责任，因此我国法律把举证责任分担给了被告行政机关。

二、被告对行政机关的法定职责范围及是否具有作为义务承担举证责任

在审判实践中，相当一部分行政机关以其不具备被诉的法定义务为由予以抗辩，对此，如由行政相对人承担举证责任，将面临举证不能，因为他们大多处于相对劣势地位。而行政机关处于相对优势地位，掌握和控制有关规范性文件，了解本部门的职权范围，由行政机关对此承担举证责任可以实现诉讼的真正平等。具体来说：

1.行政相对人申请的事项不存在或不属于其职权范围。行政机关可以从以下两个方面进行举证：一是提供相关证据，证明行政相对人申请的事项不存在；二是提供法律依据，证明自己的职权范围不包括行政相对人申请处理的事项，行政相对人申请的事项是其他行政机关的职权范围。例如，行政相对人到公安机关登记结婚，到乡镇人民政府办理户籍登记等等。

2.已对行政相对人申请的事项予以处理。行政机关提供相关法律文书和送达回执等，证明其已经依法在法定期限内对行政相对人申请的事项作出了职权范围内的处理。

三、被告应当对该不作为行为合法有据或不作为具有正当理由负举证责任，原告应当对其申请内容及形式真实合法负举证责任

行政机关所作出的行政行为，是基于一定的事实，依据有关法律规定，按照法定的程序，在一定期限内作出。如果没有一定的事实和法律根据，或者虽有一定的事实而不符合有关法律规定的要求，被告即有正当理由而不予作为，其不作为行为并不违法；如果有一定的事实和法律根据，被告该作为而不作为即为违法。为此被告应当提供有关证据及规范性文件，说明其应作为行为必须具备的法定要件、相关手续及履行期限、程序，证明原告不符合条件的事实。原告认为被告不作为违法，应当具有一定的理由，证明被告具备应该作为的法定要件，一些法律及规范性文件对依法申请行为的行政行为中有关申请行为规定了具体要求，故笔者认为，应根据行为的主体确定举证责任，因而原告首先对其申请内容的真实合法性负举证责任；其次对其申请形式符合法定形式要件举证。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）